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大数据在税收风险管理中的实践探析

2018-06-21 09:57
来源:《税务研究》
  内容提要:随着大数据技术的发展和税收征管方式的转变,大数据在税收风险管理中发挥的作用日益重要,以数据推动税收风险管理成为税务工作的重要课题。本文从大数据背景下税收风险管理人员配置和数据应用方面存在的问题入手,通过原因分析,提出了大数据背景下加强税收风险管理的相关建议。
 
  关键词:大数据税收风险管理税收征管
 
  一、大数据背景下税收风险管理存在的问题及成因
 
  (一)现有人员配置无法满足税收风险管理的需要
 
  一个组织的结构是否合理,主要体现在工作人员的科学配置上。从当前税务部门的人员结构看,在年龄结构、人员比例以及工作人员知识构成等方面都存在短板。
 
  1.工作人员年龄结构不合理。当前,部分地区税务机关存在人员年龄偏大、整体年龄结构不科学、没有形成合理的年龄梯次、无法满足税收风险管理需求的现象。以某省税务局为例,截至2015年底,共有在职人员16 931人,平均年龄44.2岁。其中,30岁以下的2 023人,占在职人数的(下同)11.95%;31~35岁的1 099人,占比6.49%;36~40岁的1 741人,占比10.28%;41~45岁的2 335人,占比13.79%;46~50岁的2 655人,占比15.68%;51~55岁的5 416人,占比31.99%;56岁以上的1 662人,占比9.82%.数据显示,35岁以下的人员仅占18.44%,而50岁以上的人员则高达41.80%,呈现出工作人员后备力量不足的现象,未来五年内,退休人员占比达到了22.14%.当前,税收风险管理的作用逐渐增强,工作量随之不断增加,基层调研和稽查任务较重,缺乏年轻人在风险管理一线,工作效率相应的也会有所下降。可以说,某省税务局的人员年龄结构,给税收风险管理带来了巨大的挑战。
 
  2.税收风险管理人员配置比例失调。当前,税收风险管理工作形势复杂,纳税人类型多样,数目庞大,风险程度不一,需要税收风险管理专业人员处理大量的工作。而在税务系统中,只有省级税务机关设立了风险控制中心以应对税收风险管理,但也仅配备了一名或几名工作人员,人员数量少,工作量较大,无法高效率地完成日常的税收风险管理工作。市县级税务机关甚至还未设立风险控制中心,更没有配备专业人员负责税收风险管理工作。这种只在省级税务机关安排一名或几名税务人员应对税收风险管理的人员配置比例不科学,不但无法统筹全省税收风险管理工作,更无法保证与各级税务机关打交道、汇总处理各类涉税数据等方面的工作质量。
 
  3.工作人员知识结构不合理。当前,税务部门在大数据人才储备方面做得还远远不够。从人员专业结构看,某省税务局有经济类专业人才12 343人(含税务专业3 346人、财会专业3 971人、统计专业216人、财政专业1 613人、其他专业3 197人),占比72.90%;计算机信息技术类专业人才1 221人,占比7.21%;法学类专业人才742人,占比4.38%;汉语言文学及新闻类专业人才335人,占比1.98%;外语类专业人才72人,占比0.43%;工商管理及其他类专业人才2 218人,占比13.10%.其中,获得“三师”资格的有1 000人,占比5.91%.不难看出,某省税务局人员专业结构多集中于财经类专业和工商管理类专业。深谙大数据规律、能够综合运用大数据对税收风险进行管理的人才极为稀少,尤其是掌握大数据技术的资深技术人才、精通大数据技术的支持型人才以及同时掌握大数据分析和税收风险管理的领导人才更是极为匮乏,难以满足当前税收风险管理的需要。这样的专业结构也使通过有效的数据处理算法,迅速完成涉税数据的价值“提纯”技术成为大数据背景下税务部门亟待解决的难题。同时,某省税务局税务干部的专业背景以经济管理类、财税类专业居多,法律、计算机等专业则较少,知识互补性也明显存在不足。
 
  造成税务系统现有人员配置无法满足税收风险管理工作需要的原因是多方面的。从人事制度看,主要由于我国政府部门公务员人事制度限制,税务部门的人才引进方式相对单一,税务人员特别是领导干部的变动相对较难。而且,税务部门属于国家机关,工作人员属于公务员序列,而公务员招聘、升迁都有严格的规定和流程以及任职年限。因此,税务部门的人员年龄结构优化显得较为困难。从职能部门设置看,税务部门以行政属地划分作为税收征管和税收风险管理的范围,并以此作为分类标准,限制了纳税人的分类应对,使得税务部门无法突破原有的行政地域束缚,管理方式难以创新。
 
  (二)现有数据资源无法为大数据背景下税收风险管理提供足够的支撑
 
  涉税数据和信息是税收风险管理工作的基础。
 
  从实践看,税务部门在基础数据整合、数据技术应用以及税收共治等方面存在不足。
 
  1.基础数据薄弱。一是涉税数据数量不足。目前,税务部门掌握的纳税人信息数据大部分只是税务登记、纳税申报、发票使用和财务报表等方面的数据,能够用于基于大数据的税收风险管理的数据依然有限,与大数据所要求的数据规模还相差很远,仅凭这些数据远远无法了解一个纳税主体的整体状态,更无法满足大数据技术条件下税收风险管理的需求。二是涉税数据质量堪忧。当前,税务部门用于税收风险管理的涉税数据整体质量不高,与实际的税收风险管理工作需求之间仍然存在差距。同时,涉税数据来源多样且涉税数据自身种类繁多,既有结构化数据,也有半结构化和非结构化数据,涉税数据没有形成统一的标准。
 
  2.数据技术应用不足。当前,互联网、物联网、云计算等技术已经逐渐融入社会与经济的方方面面,纳税人的业务内容越来越多样化、经营形式越来越复杂,纳税人核算方式也实现了无纸化。大数据技术可以帮助税务部门提高税收风险应对的效率和水平,但税务部门在应对许多税收风险管理问题时仍然要依赖税务人员的理解和经验进行处理,大数据的应用还仅仅局限于数据的演算、记录、信息汇总以及公告发布等方面,还没有将大数据技术大量运用到税收风险管理中的风险分析识别、风险评估排序、税款催报催缴以及稽查选案等环节中,使得大数据技术的应用范围较窄,不利于税收风险管理工作的长远发展。
 
  3.税收共治格局尚未形成。当前,税务部门在税收风险管理中基本上处于“单兵作战”的状态,与纳税人以外的第三方组织合作不够。以涉税数据的收集为例,纳税人掌握的信息比较全面,也是最真实的,而税务部门常常无法掌握真实、全面的涉税数据。在这方面,税务部门处于不利的位置,在税收风险管理中所使用的数据主要是纳税人的基础管理数据、申报数据和账目数据。而这些数据一般是纳税人经过加工后提供的,数据的完整性和准确性无法掌握,而与税收风险管理密切的数据,如资金往来数据、物流数据、与实物购销的印证关系、外汇交易等第三方数据,还不能够完整准确地采集到。在实践中,许多第三方组织又常常以保密为借口,拒绝向税务部门提供纳税人的涉税数据,使税务部门无法及时全面地掌握能真正应用到税收风险管理中的纳税人的核心数据。
 
  无论是基础数据薄弱、数据应用技术不足还是税收共治格局尚未形成,都与当前税务部门与纳税人之间存在的信息不对称有着直接关系。实践证明,征纳双方的博弈和商业信息保密性使得纳税人涉税数据的收集整理工作难度大大增加,数据收集不全、获取率低等问题较为普遍。税务部门已经掌握的数据大多属于税收征管工作中产生的相关政策类数据和纳税人的登记类数据、行为类数据,但仅凭这些数据已无法全面了解一个纳税主体的整体状态和需求。随着互联网技术的不断发展,云存储、云计算以及互联网商务平台的应用越来越广泛,纳税人的经济活动更加多样,也愈加隐蔽。这种区别于传统交易模式的、在虚拟世界进行的交易方式很难纳入到现有的税收风险管理体系的征管模式中。同时,税务系统内部的很多职能部门对涉税数据只是进行简单的录入、存储和输出,缺乏必要的甄别、整理、分析和利用。工作人员在统计涉税数据时难免出现失误,也会导致数据质量不高。例如,数据录入错误、数据统计重复,不但破坏了数据的一致性、精确性和完整性,也导致涉税数据的可信度、可用性大打折扣,更难以通过有效的数据处理方式迅速地完成数据价值的“提纯”和提升。在外部涉税数据方面,税务部门与公安、交通、工商、国土、统计等政府部门之间缺乏有效的涉税数据共享和交换机制,使得纳税人的涉税数据来源渠道狭窄,数据数量不足以满足风险分析识别的需求。这使得税务部门现有的税收征管模式在涉税数据收集方面显得力不从心,既无法有效监管纳税人的经营活动,也难以全面收集到纳税人的涉税数据。这些情形都导致涉税数据在税收风险管理中无法发挥应有作用,降低了税务部门利用数据进行税收风险识别的能力,严重影响和制约着涉税数据利用的效果和效率。
 
  二、大数据背景下税收风险管理的建议
 
  (一)科学配置税收风险管理工作人员
 
  1.合理调整工作人员的年龄结构。在一个系统内,每个年龄阶段的工作人员都有独特的地位,发挥着其他年龄段工作人员难以替代的积极作用。税务部门在配置税收风险管理工作人员时要注意年龄结构的梯次,形成“老中青合理搭配”的良好比例结构。年长的干部由于在税收征管领域工作时间久,阅历多,见识广,拥有丰富的理论与实践经验,能够解决许多年轻人无法快速处理的棘手问题,对税收风险管理的长远发展不可或缺。同时,也要根据大数据时代税收风险管理的要求,积极形成以中青年工作人员为主、年长的工作人员只占有很少一部分、兼顾各个年龄段的“钻石型”的年龄结构配置比例,防止由于年龄结构出现悬崖式断层,而影响税收风险管理工作的连续性和可持续性。为此,税务部门要转变用人观念,扩大人才引进数量,尤其是青年人才,推进人才队伍年轻化。当然,也不能仅仅以年龄作为唯一的评判标准,不能将年轻化理解为“低龄化”,年轻人并非越多越好,而是要根据当地税收风险管理工作实际情况、纳税人遵从度、税收征管任务等因素综合考虑,科学确定各个年龄阶段的人员比例和数量,形成精干高效、合理兼顾的年龄结构梯次。
 
  2.设置各级税收风险管理专职人员。例如,省级税收风险管理办公室安排20人负责全省的税收风险管理日常工作;市级的税收风险管理办公室安排10人管理本市整体的税收风险管理工作;每个市的各个县(区)税收风险管理办公室设置5~6名专职人员。人员配置到位后,各级税务机关一是要根据税收风险管理的需要,在本层级遴选出具备税收、审计、会计、法律、计算机科学等专业知识和技能的业务骨干,组建税收风险管理人才队伍。二是要经常开展税收风险管理的系统化培训,定期对从事税收风险管理的工作人员开展相关培训,并将培训内容与实践运用联系起来,培养专业化管理人才,不断提升税收风险管理人员的综合素质,增强实施税收风险管理的能力。三是培训内容既要涉及税收方面的法律法规、政策规定,也要包含与税收风险管理相关的税收业务、财务会计、计算机技术、统计、审计、金融、资本运作、生产经营、电子账务、应用软件等专业知识和业务技能,以求不断提高其税收风险管理的专业化水平。四是要集中培养税收风险管理工作的骨干精英,建设“省—市—县—乡”四级税收风险管理人才库,并且要设立专家团队支援机制,当遇到无法解决的困难时,由专家团队迅速予以解决。
 
  3.注重引进复合型人才。运用大数据实施税收风险管理需要很多专业化的知识,工作人员不仅要熟练掌握税收业务、计算机技术、财务会计、数理统计、编程等知识,还要熟练运用相关的应用软件。除此之外,工作人员还要拥有一定的管理学知识与技能,这是因为要对很多日常工作,特别是税收风险进行管理,同时,还要与其他部门、第三方组织进行沟通交往。工作人员掌握这些知识并具备熟练运用这些知识的能力后,才能够在工作中加强数据分析、强化风险管理、提高税收征管质量与效率。所以,税务部门引进的复合型人才需要具备计算机、通信技术、财会信息管理、综合规划等方面的知识,既能够为大数据提供技术保障,例如,构建网络、开发软件、维护系统,也可以从事统筹规划、系统分析、管理制度设计等工作。
 
  (二)切实提升涉税数据信息采集、应用和税收共治整体水平
 
  1.提升数据采集的数量和质量。一是扩充涉税数据的数量。在内部信息采集上,要重视通过大数据等现代化技术手段收集涉税数据,总结重点行业的税收风险指标和数据,搜集纳税人在生产经营过程、资金往来记录、银行信用档案、交通违章记录、水电气缴费记录、纳税申报数据、财务报表数据、企业ERP数据等方面的数据,形成系统化的涉税数据体系,将税务登记、待批文书受理、发票发售、资格认定等涉税记录及其数据集中整理。在外部信息共享上,要拓宽第三方数据获取的渠道,建立第三方涉税数据获取制度,强化对第三方涉税数据的掌握和应用,整合税务、工商、海关、银行等部门或机构所掌握的能反映纳税人生产经营状况的数据,分析总结纳税人纳税不遵从风险发生的原因、特点和规律,将统计、财税、行业信息与税收风险管理相结合,以便于顺利开展税收风险的分析识别、评估排序、应对处置等。二是提高涉税数据的质量。要规范涉税数据的采集,从源头上提高涉税数据的质量,守好数据入口。各级税务机关要制定涉税数据的采集标准,规范数据采集的范围、操作流程。在数据采集时,各个职能部门要明确职责,严格执行数据采集的标准与规范流程。同时,要审核数据质量,统一数据口径和标准,对纳税人提交的涉税数据进行严格甄别、“提纯”,剔除重复、无用的数据,经过数据“过滤”,提高数据质量。另外,还要规范数据录入,通过设立数据质量检测标准,增强税收征管系统的数据录入校验功能,采取多样化的方式对录入的涉税数据进行审计,评估涉税数据的质量。
 
  2.增强大数据应用能力。一是省级税务机关要在对全省各个行业的涉税数据(包括纳税人提交的数据、税务机关自行搜集的数据以及第三方提供的数据)进行专业化的分析、审核、比对、梳理、甄别后加以有效利用。二是通过设立连接省、市、县、所四级税务机关的税收风险管理系统,支持省内各级税务机关进行税收风险分析识别,深挖数据潜在价值,发现税收风险的发生规律,熟悉纳税人的税收规避手段,发现纳税人潜在的税收风险,分行业、分类型地深入开展逐级递进的税收风险管理。三是要通过标准化的信息化建设增强大数据应用能力,通过制定统一的管理标准、技术标准、操作标准,强化系统平台的标准化建设,规范信息技术标准和工作流程,实现信息和资源在不同地区、不同部门、不同层次间的广泛共享以及不同平台之间的系统集成。在标准化建设中,税务部门可以借鉴采纳国际标准,但要考虑标准的兼容性,以便信息化建设后不同系统之间能够顺利衔接,有效共享。在制定标准时,要广泛听取税收及电脑安全领域专业从业人员的建议,统一不同系统入口、数据库、结构设计的标准,实现跨系统平台的标准化设计。
 
  3.形成良好的税收风险共治格局。税务部门须推动建立由“政府主导”的联席会议制度,定期举行联席会议,形成“政府主导,税务牵头,各部门协作,社会参与”的税收风险共治格局。“政府主导”能够督促各个部门有效开展与税务部门的合作,共同治理税收风险管理问题。“税务牵头”是指联席会议的召开离不开税务部门的参与,税务部门掌握着许多具体的税收信息,对于税收风险管理拥有专业、权威的话语权。税务部门在税收风险管理中要整合第三方组织的优势资源,形成合力,引导各方更好地解决税收风险管理问题。“各部门协作”是指参与税收风险管理共治的各个部门间要加强协作,完善沟通方式,使负责税收风险应对处置的不同部门以及工作人员能够顺畅地进行配合和“无缝”连接,在税收风险应对处置中对各个环节中的税收风险能够及时沟通,尽早发现,快速解决。“社会参与”是指税收风险管理工作离不开社会力量的支持与配合。一般而言,与纳税人有业务往来的企业或个人、纳税人所在街道或居委会对纳税人的某些涉税信息比较了解,而且信息更加真实可靠。税务部门需要发挥这部分社会力量的优势,共同营造公平、公正、和谐的税收环境。
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