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公平性视角下中国个人税收优惠型健康保险研究

frank 税务优惠 2018-07-03 14:18 128

内容提要:中国于2015年开始推行个人税收优惠型健康保险试点,这是保险业供给侧结构性改革的新举措。实行以来,个人税收优惠型健康保险(以下简称个人税优健康保险)的产品供给

  内容提要:中国于2015年开始推行个人税收优惠型健康保险试点,这是保险业“供给侧”结构性改革的新举措。实行以来,个人税收优惠型健康保险(以下简称“个人税优健康保险”)的产品供给单一、市场销量较低。究其原因,是税收优惠政策中存在信息不对称、激励性不足、优惠限制较多、覆盖人群有限等问题,在一定程度上影响了制度公平性,也影响了市场主体的“获得感”。只有在供需两端都营造互惠互利的公平环境,兼顾保险公司的盈利性和公益性,有效激发投保人的积极性,才能促进个人税优惠健康保险取得长足发展。

 

  关键词:公平性商业健康保险税收优惠

 

  党的十九大报告明确提出“实施健康中国战略,为人民群众提供全方位全周期健康服务”。提高人民健康水平对于提升人民生活质量、建设小康社会具有重要意义。而公平是制定健康等民生政策的基本前提。个人税收优惠政策在商业健康保险领域发挥了积极的调节作用,成为民生“补短板”的有效措施。促进个人税优健康保险的深度发展,需要进一步完善税收优惠政策,营造更加公平的制度体系,提升供给方和需求方的积极性。

 

  一、个人税优健康保险的公平性要求

 

  2015年,中国开始实行个人税优健康保险。个人税优健康保险属于商业健康保险范畴,通过税收优惠政策,鼓励纳税群体投保特定的健康保险项目。个人税优健康保险具有准公共产品性质,可以促使税收杠杆在商业健康保险和整个医疗保障体系中发挥积极的调节作用,推动商业健康保险公平、有序发展。

 

  公平是税收理论持续关注的经典问题,也是个人税优健康保险的重要价值内涵。在经济学中,公平是现实的、有差别的平等。平等强调“一致性和无差别”,而公平则更为理性。第一,公平承认差异的客观性,只要差异在形成上符合规则、在结果上可接受、在救济上可再次调节,就符合公平的内涵;第二,公平强调路径的可及性,它一定处在现实的约束条件下,具有可实现性。公平包括三个核心思想:机会公平、过程公平和结果公平。

 

  机会公平即起点公平,社会应确保资源在机会均等前提下平等开放,同等条件的成员在实现某一目标的过程中拥有同样的可能性和相同路径。

 

  同时,政府应通过税收等方式为弱势群体提供福利补偿,保证社会成员随时随地享有相同的资源。

 

  过程公平是“一个机构、一个人或一种制度向其他人分配利益的规则或途径”,它要求经济活动参与者在获得利益时遵守相同的行为规则,不存在因寻租行为等人为偏移而造成的不合理现象。结果公平是社会经济活动的最终目标,是人们在经济活动中收获的利益公正、正义。在确保起点公平和过程公平的前提下,结果公平是自然而然实现的。

 

  从公平性的视角分析,健康保险的税收优惠政策应该对供给方和需求方都体现激励作用,使社会(宏观)、行业(中观)和个人(微观)三个层面的参与主体都公平地享有政策红利。第一,能够同时激励供需双方,既促进保险业“供给侧”结构性改革,又激发市场潜在需求,保障双方基本利益,做到激励相容;第二,在供给方和需求方内部,同等条件的投保人之间、企业之间、保险公司之间能够通过税收优惠政策获得同等收益;第三,尽量消除不同群体之间的壁垒性条件,协调不同个体间的利益诉求,促进税收优惠政策的社会收益最大化;第四,税收优惠政策能够惠及大多数群体,实现普惠性。

 

  二、中国个人税优健康保险的基本内容和存在问题

 

  (一)个人税优健康保险的基本内容

 

  自发展商业保险以来,中国商业健康保险成绩斐然,但也面临起步晚、底子薄、发展滞后的不利局面。强化政策支持力度,进一步发展商业健康保险成为亟需完成的重要任务。2015年8月,中国正式开始个人税优健康保险试点。《财政部国家税务总局保监会关于开展商业健康保险个人所得税政策试点工作的通知》(财税〔2015〕56号)规定:“对试点地区个人购买符合规定的商业健康保险产品的支出,允许在当年(月)计算应纳税所得额时予以税前扣除,扣除限额为2 400元/年(200元/月)。”随后,保监会发布《个人税收优惠型健康保险业务管理暂行办法》(保监发〔2015〕82号),对保险公司的准入条件、产品设计、业务管理和信息披露等作出更细致的规定。2017年7月1日起,个人税优健康保险从31个试点城市推广到全国范围。

 

  (二)个人税优健康保险存在的问题

 

  1.销量较低。截至2017年4月,全国31个试点城市的个人税优健康保险共销售69 625单,实收保费1.26亿元。个人税优健康保险的销量和保费虽呈现增长态势,但投保人数仅占试点城市资格人群的1%.2 0 1 6年中国健康保险保费总收入4042.5亿元,个人税优健康保险的保费收入到2017年4月才达到1.26亿元。销量偏低说明个人税优健康保险缺乏广泛而稳定的投保群体,市场接受程度较低。

 

  2.保险公司的产品供给不足。自2016年3月以来,保监会公布一系列关于个人税优健康保险申报企业及产品的审批意见。根据这些审批意见统计,截至2017年8月,全国共有30家商业保险公司获得个人税优健康保险准入资格,其中20家公司推出了38款个人税优健康保险产品。相比之下,全国有100余家保险公司开展商业健康保险业务,产品2 300多种,个人税优健康保险的经营机构不足健康保险公司总数的3 0%,产品数量不到2%.商业健康保险的种类丰富,包括失能收入损失保险、疾病保险、医疗保险、护理保险、意外保险和医疗责任保险。但中国现行的个人税优健康保险只局限于医疗保险,只对基本医疗起到补充作用,对其他健康保险有需求的投保人只能选择非税收优惠型健康保险产品。

 

  3.税收优惠信息限制较多。与普通健康保险相比,个人税优健康保险的投保手续较为繁琐。

 

  根据《财政部国家税务总局保监会关于将商业健康保险个人所得税试点政策推广到全国范围实施的通知》(财税〔2017〕39号),“取得工资薪金所得或连续性劳务报酬所得的个人,自行购买符合规定的商业健康保险产品的,应当及时向代扣代缴单位提供保单凭证。”实际操作中,投保人通常需要每月填写并递交税收抵扣申请单,税务信息也需要投保人所在单位进行维护。因此,部分保险公司仅向单位以团体险的方式开放个人税优健康保险,暂未允许个人购买。

 

  三、个人税优健康保险存在不足的公平性原因分析

 

  从公平性角度分析,个人税优健康保险应以政策的吸引力提升投保人和保险机构的“获得感”,并以相对公平的“获得感”吸引更多的潜在群体。

 

  个人税优健康保险销量较低、供给不足的原因之一是政策的激励性不足,供需双方未能从税收优惠政策中实现预期收益、公平感缺失、缺少参与的动力。具体原因是起点公平和过程公平有待改善,如信息不对称、政策约束过多、激励性不足等。

 

  (一)信息不对称影响了起点公平

 

  现阶段对个人税优健康保险的宣传没有形成规模效应,宣传不足产生信息不对称,导致一部分人不能及时享受这一优惠政策,影响了起点公平。

 

  首先,健康保险的宣传渠道传统、单一,没有充分利用网络、微信等新媒体宣传个人税优健康保险。其次,企业宣传不到位。个人税优健康保险的投保人通常无法自行维护税务信息,一般需要其所在的企业负责报税及薪酬维护。因此,企业对个人税优健康保险缺乏宣传动力,导致部分员工不了解该项优惠政策。最后,部分保险公司宣传不到位。部分保险公司或是为了简化操作流程,或是担心影响其他产品的销售,在个人税优健康保险宣传方面推动不力。

 

  (二)受益群体局限降低了政策普惠性

 

  个人税优健康保险的优惠对象只局限于个人所得税的应税人群,但中国以企业缴纳的税收为主,个人纳税人直接缴纳的税收占比较低。2013年,个人直接缴纳和负担的税收仅占全部税收的12.59%.①大量的非工资薪金个人所得税纳税人员,如退休人员、自由职业者和低收入群体等无法享受这一优惠政策。个人税优健康保险仅仅改善了特定群体的福利水平,但没有实现跨群体的普惠性。

 

  (三)资格限制严格制约了保险公司的积极性

 

  国家对参与个人税优健康保险的保险公司的专业性、规范性和财务状况要求严格,如上一年度末和最近季度末的偿付能力充足率不得低于150%、应设立健康保险事业部、具有健康保险从业经历的人员比例不得低于50%、有医学背景的人员不得低于30%、最近三年内未受到重大行政处罚,等等。资格限制严格避免了保险产品质量良莠不齐,有助于保障投保人利益,但也使部分有参与热情的保险公司或被拒之门外,或持谨慎态度。

 

  除资格限制外,个人税优健康保险对保险公司经营业绩的要求较高。《个人税收优惠型健康保险产品指引框架和示范条款》要求税收优惠产品简单赔付率不低于80%,健康人群单个保单年度内的保险金额不得低于20万元,不设置免赔额,符合合同约定的自付比例不得高于10%,保证续保期间内累计赔付额不得低于80万元。这也在一定程度上制约了保险公司的积极性。

 

  (四)定额税收优惠可能导致马太效应

 

  个人税优健康保险实行每月200元的定额税收优惠,这一额度本身偏低,而且会随着投保人收入增多出现边际效益递减。对普通收入者而言,较低的税收优惠额度不足以激发投保热情。而高收入者难以被较低的税收优惠额度所吸引,他们更倾向于承保责任多样化、保险额度更高的非税收优惠型保险产品。这种无法调节群体间福利的结果正是Pauly(1986)所担心的马太效应,即税收优惠政策存在加大群体间差距的潜在风险。

 

  (五)社会保险责任过重制约了商业保险发展

 

  长期以来,中国的基本医疗保险承担了大部分健康责任,商业保险的发展空间有限。首先,社会保险缴费水平高,个人社会保险和住房公积金的缴纳比例占其工资收入的20%以上,压缩了个人收入的可支配空间,限制了购买商业保险的能力。其次,个人税优健康保险的理赔项目大都是对基本医疗保险的补充,报销项目、报销比例受制于基本医疗的“三大目录”(即药品目录、诊疗项目目录和医疗服务设施标准),保险公司难以推出更灵活、更丰富、更高端的税收优惠型保险产品。

 

  四、完善个人税优健康保险的政策建议

 

  从国际经验看,公平的税收优惠政策会带动健康保险市场的整体繁荣。个人税优健康保险政策落实的关键是为其提供公平的激励性环境,让投保人有能力、有动力购买产品,保险公司有能力、有动力开发并经营有关税收优惠型保险产品,充分调动双方积极性,实现公平性目标,达到效用最大化。

 

  (一)税收优惠政策对保险公司的公平性:兼顾盈利性和公益性

 

  个人税优健康保险具有准公共物品属性,“供给方”即保险公司具有正外部性,可能面临利润损失。个人税优健康保险政策的惠及对象不仅是投保人,也应包括保险机构,这样才能保障产品供给的高质量、可持续性。税收优惠政策应在盈利性和公益性之间寻找最优平衡点,既保障保险公司的盈利性,又确保产品本身的公益性。

 

  1.给予保险公司适当的税收优惠政策。根据《个人税收优惠型健康保险业务管理暂行办法》,“保险公司不得因被保险人既往病史拒保,并保证续保”,但“对首次带病投保的,可以适当降低保险金额”。允许“带病参保”是保险业的发展趋势,但对保险公司而言压力较大。政府应及时颁布补偿性措施确保其积极性。例如,2014年美国“医改”要求保险公司不能因公民的健康原因而拒保,但也规定一旦保险公司实际赔付率高于85%,政府可以提供部分补贴。同样,中国应给予适当的税收优惠政策,如税收减免或津贴,保证经营个人税优健康保险的保险公司与其他市场主体处于公平的市场起点。

 

  2.丰富税收优惠型保险产品,惠及更广泛的群体。当前,个人税优健康保险只对基本医疗保险起补充作用,无法满足多样化的市场需求。中国应丰富税收优惠型保险的产品范围,将其扩展到护理保险、失能收入损失保险、意外伤害保险和医疗责任保险等。同时,鼓励保险公司更为灵活地发行新产品,使不同需求的投保人都能享受到适合的个人税优健康保险,保证受益群体的广泛性。

 

  3.鼓励税收优惠型产品向综合健康管理转型。现行政策应在产品设计方面给予保险公司更多的自由,促进个人税优健康保险的功能从费用补偿向预防、治疗、康复为一体的综合性健康管理转变。首先,个人税优健康保险的责任范围应突破简单的费用报销和经济补偿,向病前、病中、病后的综合性健康保障管理方向发展,涵盖疾病预防、体检咨询、慢性病管理、生育保健、应急救援、养生咨询等健康服务。其次,应根据不同年龄阶段投保人的需求差异丰富个人税优健康保险产品。中国老年人慢性病发病率升高,护理需求缺口增大,应尽快推出长期护理服务类产品;面向年轻一代,应推出健康管理、就医绿色通道等产品。

 

  (二)税收优惠政策对投保人的公平性:确保普惠性和适用性

 

  作为一项政策性、公益性保险产品,个人税优健康保险对投保人的公平有两层含义:一是在质量上,税收优惠政策能够满足大多数人的偏好,对投保人有天然的吸引力。二是在数量上,能将更广泛的群体纳入优惠范围,实现大多数人的起点公平。

 

  1.加大宣传力度,确保信息对称。应鼓励政府职能部门、保险行业协会、保险公司、社会企业加大宣传力度,充分利用多渠道信息平台加强直接面向劳动者个人的宣传,特别是投保人权益、税收优惠业务流程方面的宣传。

 

  2.提高税收优惠额度,试行分级税收优惠政策。保险业发达的国家都为个人健康保险提供了较大的税收优惠额度。例如在德国,个人购买商业健康保险超过一定额度可以享受免税政策。2012年这一额度达到雇员1 900欧元、自由职业者2 800欧元。中国应提高个人税优健康保险的免税额度,同时应适时推出分级税收优惠政策,对不同的缴费额度采用不同的税收优惠比例,达到一定额度后,税收优惠比例适度降低,直至达到封顶线后不再享受税收优惠政策。分级税收优惠政策可以调节不同收入群体间的利益分配,避免马太效应,兼顾激励性与公平性。

 

  3.扩展税收优惠政策受惠群体。应适时扩大个人税优健康保险的受益群体范围,促进优惠范围从工薪阶层逐步扩展到自由职业者、退休人群等,并制定非纳税群体参加商业保险的税收优惠政策,使税收优惠政策全方位地发挥杠杆作用。上述做法在其他国家也有成功的先例,如美国1986年的《税收改革法案》规定,自由职业者购买健康保险,保险费用在一定比例内可以税前扣除,到2007年已经实现了特定商业健康险保险费用全额免税。

 

  (三)营造利于推行税收优惠政策的公平性社会环境

 

  1.通过“互联网+”为税收优惠政策提供公平透明的信息。在个人税优健康保险领域推行“互联网+”,建立大数据平台,推动智能保险的发展。一方面,建立网络便捷参保通道,充分利用人工智能简化报税流程,减少中间环节,降低交易成本;另一方面,给予个人税优健康保险更多的开放性信息,使保险公司及时获取客户数据和历史记录,实现信息透明与共享。

 

  2.深化税制改革和诊疗制度改革。个人税优健康保险是健康产业链中的一环,也是税收政策的组成部分。应建立健全健康产业的政策支持体系,深化税制改革,实现共建共享的战略目标。首先,应逐步提高直接税比重并建立综合与分类相结合的个人所得税制度。这将成为完善个人税优健康保险的重大契机。其次,应推行分级诊疗制度,构建公立医院、私立医院、社区医院和家庭医生紧密衔接的医疗体系,增强保险公司监管处方的能力。再次,应理顺基本医疗保险和商业保险在医疗保障体系中的关系,基本医疗保险负责普惠制医疗项目,个人税优健康保险对基本医疗保险起补充作用,并满足高层次医疗需求和健康管理需求。

 

  3.健全税收优惠健康保险市场的监管体系。建立健全税收优惠健康保险市场的准入与退出机制,既可以保护高质量的税收优惠产品,又可以让不合规的保险公司被市场正常淘汰,以此促进保险公司自觉提升产品及服务质量。同时,保险监管部门应及时打击恶意利用税收优惠政策、提供虚假信息等不良行为。

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